Avrupa Birliği ülkelerinin mali kırılganlıklarının değerlendirilmesi

Mali kriz, bütçe açıklarının artması neticesinde kamu borç stoğu ve borç servisinin sürdürülemez bir duruma gelmesiyle ortaya çıkmaktadır. 1824-2004 yılları arasındaki kamu borç krizleri coğrafi bölgeler temel alındığında en çok 126 olayla Latin Amerika’da ve 63 olayla Afrika’da görülmektedir. 1970-2010 yılları arasında gelişmiş ekonomilerde 41 mali kriz gözlenmekteyken, yükselen ekonomilerde 135 mali kriz gözlenmiştir. Amerika Birleşik Devletleri (ABD)’de 2007 yılında ortaya çıkan finansal kriz 2008 yılında Avrupa Birliği (AB)’ye bulaşmış ve 2009 yılında AB’yi tam anlamıyla etkisi altına almıştır. AB’de 2011 yılında ise kamu borç krizleri görülmeye başlanmıştır.

Mali krizleri önlemek veya yıkıcılığını azaltmak için geliştirilen mekanizmaya erken uyarı sistemi (early warning system) denilmektedir. Erken uyarı sistemleri mali kırılganlıkları tespit ederek krizlerin önüne geçmeyi amaçlamaktadır. Bununla birlikte, mali kırılganlıkların her zaman kolay bir şekilde tespit edilmesi mümkün değildir. Mali kırılganlık (fiscal vulnerability) devletin likidite krizine girmesi ve/veya kamu borçlarını ödeyememesi olarak ifade edilmektedir. Borç ödeme kabiliyeti, kamunun finansman ihtiyacı, dış finansmana bağlılık, sağlıklı mali sektör ve güçlü kurumsal yapı bir ülkenin mali yapısının ne kadar sağlam olduğunu göstermektedir.

Bu çalışmada, Stoian vd.’nin (2018) mali kırılganlıkları hesaplamak için geliştirdikleri V-L-D yöntemi tanıtılmakta ve yazarların 1990-2013 yıllarına ait kamu genel dengesi, kamu birincil dengesi ve kamu borç stoğu verileriyle hesapladıkları Avrupa Birliği ülkelerinin mali kırılganlıkları değerlendirilmektedir. Çalışmanın giriş bölümünü takip eden birinci bölümünde kamu borç krizlerinin kısa tarihi açıklanmaktadır. Çalışmanın ikinci bölümü mali kırılganlık göstergeleri üzerinde durmaktayken, üçüncü bölümü mali kırılganlıkların tespitinde kullanılan yöntemi açıklamaktadır. Dördüncü bölümde AB ülkelerinin mali kırılganlıkları tespit edilmekte ve birbiriyle karşılaştırılmaktadır. Çalışma, bulguların özetlendiği sonuç bölümüyle tamamlanmaktadır.

  1. Kamu Borç Krizlerinin Kısa Tarihi

Maliye politikası (fiscal policy) bir bütün olarak harcama ve vergilendirme, kamu kesimi dengesi ve açıklarının finansmanı ve toplam varlık ve yükümlülüklerin yönetimiyle; sektörel düzeyde, harcama ve gelirlerin stratejik olarak planlanması ve program düzeyinde ise bireysel harcama ve vergi programlarının mikro ekonomik etkinliğiyle kendisini göstermektedir (Hemming ve Petrie, 2000: 4). Hükümet mali konulardaki öncelikli amacı aşırı kamu kesimi açıklarından ve borçlanmadan kaçınılmasıdır ki aksi takdirde kısa dönemde makroekonomik istikrar ve uzun dönem sürdürülebilirlik ortadan kalkmaktadır. Makroekonomik dengesizliklerle etkin talep yönetimi ve optimal bir vergi oranıyla mücadele edilmektedir (Hemming ve Petrie, 2000: 5).

Mali krizler kamunun finansman güçlüğü olarak tanımlanmaktadır ve kamu borçlarının artması ve fonlama baskısı, şartlı yükümlülükler, negatif gelir şokları veya demografik temelli harcama baskısından kaynaklanmaktadır. Kamu borç finansmanındaki daralmanın en önemli nedeni yüksek kamu borçlarının geri ödeme kabiliyetini engellemesidir.

(Baldacci vd, 2011:7). Mali krizler dört temel kritere göre tanımlanmaktadır. Bu kriterler;

(i) kamu borçlarının ödenememesi veya yeniden yapılandırılması, (ii) ülke kotasını yüzde 100 aşan IMF destek programlarının varlığı, (iii) aşırı yüksek enflasyon oranları ve (iv) devlet tahvil getirilerinin aşırı derecede yüksek olmasıdır (Baldacci, McHugh ve Petrova, 2011: 10).

Borçların ödenememesinin (default) maliyetleri konusunda kesin bir uzlaşı sağlanamamakla birlikte geleneksel olarak kamu borç (sovereign debt) literatürü iki mekanizma üzerinde durmaktadır. Bunlar itibari maliyet (reputational cost) ve doğrudan yaptırımlar (direct sanction)’dır. İtibari maliyet, mali piyasalardan dışlanmaya işaret ederken; doğrudan yaptırımlar malların hukuki haciz ve uluslararası ticari yaptırımlarını içermektedir (Borensztein ve Panizza, 2008: 3). Bulgular, borçların ödenememesinin maliyetlerinin önemli; fakat kısa dönemli olduğunu göstermektedir. Bununla birlikte, kamu borç krizlerinden sonra yıllık enflasyon oranları gelişmiş ülkelerde yüzde 35’in; yükselen ekonomilerde ise yüzde 500’ün üzerine çıkmaktadır (Baldacci vd, 2011:9).

1824-2004 yılları arasındaki kamu borç krizleri coğrafi bölgeler temel alındığında en çok 126 olayla Latin Amerika’da görülürken, ikinci sırada 63 olayla Afrika gelmektedir. Birinci grup borç krizleri 1824-1840 yılları arasını kapsamaktadır ve bağımsızlığını yeni kazanan Latin Amerika ülkeleri tarafından alınan kredilerinde artış gözlenmektedir. Bu dönem boyunca kaydedilen 19 olayın 14’ü Latin Amerika ülkelerinde gerçekleşmiştir. Diğer 5 krizin üçü İspanya’da, biri Portekiz’de ve sonuncusu Yunanistan’da meydana gelmiştir. 1841-1860 arası görece istikrarlıdır ve 6 kriz gözlenmiştir. Bununla birlikte, ileride sorun oluşturabilecek kredi artışları bu dönemde ortaya çıkmıştır. 1861-1920 döneminde 58, 1921-1940 arasında 39 ve 1941-1970 arasında sadece 6 borç krizi görülmüştür. 1970’li yıllardan önce ülkeler tahvil çıkartarak borçlanırken, 1970’lerde gelişmekte olan ülkelere verilen birçok kredi, sendikasyon kredisi (syndicated bank loan) şeklini almıştır. 1991- 2004 yılları arasında 40 farklı kamu borç krizi gözlenmiştir (Borensztein ve Panizza, 2008: 6).

ABD’de 2007 yılında ortaya çıkan mali kriz 2008’de yayılmaya başlamış ve AB’yi 2009’da tam anlamıyla etkisi altına almıştır. AB’de 2011 yılında kamu borç krizleri görülmeye başlanmıştır. Bununla birlikte, AB’nin 1999 yılından itibaren mali krizleri tecrübe ettiği bilinmektedir (Dufrénot, Gente ve Monsia, 2016: 126). Aşağıda, Tablo 1’de, gelişmiş ve yükselen ekonomilerdeki mali krizlerin nedenleri gösterilmektedir. Yükselen ekonomilerin sermayeye erişimleri sınırlıdır iç ve dış faktörlerden fazlasıyla etkilenmektedirler. Bu ekonomiler, iktisadi kırılganlığın arttığı ve güvenin kırıldığı zamanlarda yüksek faiz oranlarına rağmen finansman güçlüğüyle karşılaşmaktadırlar. 1970-2010 yılları arasında gelişmiş ekonomilerde 41 mali kriz gözlenmekteyken, yükselen ekonomilerde 135 mali kriz gözlenmiştir. Gelişmiş ekonomilerde krizlerin etki süresi ortalama 2,5 yılken, yükselen ekonomilerde 6,6 yıla kadar uzayabilmektedir. Gelişmiş ülkelerde mali krizlerin temel nedenini tahvillerin yüksek getirisi oluşturmaktayken, yükselen ekonomilerde IMF destekli programların başarısızlığı ve kamu borçlarının ödenememesi veya yeniden yapılandırılması oluşturmaktadır.

Mali kırılganlık (fiscal vulnerability) devletin likidite krizine girmesi ve kamu borçlarını ödeyememesi olarak ifade edilmektedir (Dufrénot, Gente ve Monsia, 2016: 128). Farklı bir ifadeyle, hükümetlerin yanlış maliye politikasını takip etmeleri veya daha iyi bir politika izleme kabiliyetinden mahrum olmaları anlamına gelmektedir (Hemming ve Petrie, 2000: 3). Mali kırılganlık, bütçe dengesi ve/veya kamu borçlarının düzeyini kötüleştirerek hükümetlerin mali amaçlarına ulaşmalarını sınırlandıran mevcut maliye politikası içindeki zayıflıklar veya dışsal şoklar olarak tanımlanmaktadır (Stoian vd., 2018: 6). Hayes (2011: 68), mali kırılganlık göstergelerini beş başlık altında toplamaktadır: Borç ödeme kabiliyeti, kamunun finansman ihtiyacı, dış finansmana bağlılık, sağlıklı mali sektör ve güçlü kurumsal yapıdır. Bu göstergeler erken uyarı sistemi (early warning system) olarak hükümetlere makroekonomik dengesizlikleri düzeltmeleri için sinyal vermektedir. Bununla birlikte, piyasaların mali kırılganlık algısıyla politika yapıcıların mali kırılganlık algısı her zaman birbiriyle uyumlu olmamaktadır. Bunun temel nedeni; piyasalar, talebi ve doğrudan yatırımları dikkate almaktayken; politika yapıcılar, kamu finansmanıyla ilgili göstergeleri dikkate almaktadırlar. Aşağıda, Tablo 2’de, mali kırılganlık göstergeleri ve alınacak tedbirler yer almaktadır.

AB, birlik içindeki ekonomik entegrasyonu sağlamak ve mali kırılganlıklarla mücadele etmek için aday ülkelere yönelik Maastricht kriterlerini belirlemekteyken, birlik içindeki ülkeler için Makroekonomik Dengesizlik Prosedürü (Macroeconomic Imbalances Procedure, MIP) belirlemiştir. MIP’in yasal çerçevesi 1176/2011 sayılı ‘‘koruma ve makroekonomik dengesizliklerin düzeltilmesi’’ ve 1174/2011 sayılı ‘‘aşırı makroekonomik dengesizliklerin düzeltilmesiyle ilgili tedbirler’’ başlıklı düzenlemelerle oluşturulmuştur. (EC, 2016: 7). MIP’de mali kırılganlık göstergeleri 14 başlık altında toplanmaktadır. Maastricht kriterleri, özellikle, kamu mali dengesi ve faiz ve enflasyon gibi makroekonomik göstergelerin disiplin altına alınmasını içermekteyken; MIP, hem kamu sektörü hem de özel sektöre yönelik mali disiplini sağlamayı amaçlamaktadır.


 


 

Aşağıda, Tablo 3’de, AB’nin belirlediği Maastricht kriterleri ve MIP göstergeleri özet tablo olarak yer almaktadır.
 


Mali kırılganlıklar her zaman kolay bir şekilde tespit edilememektedir. Kamu harcama ve gelirlerindeki yapısal zayıflık, kamu borçlarının kırılgan yapısı, güçsüz mali kuruluşlar, uzun bütçe süreçleri ve kamu varlık ve yükümlülüklerinin yönetimi mali kırılganlıkların önceden tespitine imkân vermektedir. Bu kırılganlıklar politik süreç içerisinde hükümetler tarafından dikkate alınmazsa ekonomik krizlere dönüşebilmektedir. Ekonomik şartların düşük olması, finans sektöründeki yayılma etkisi, demografik, politik ve çevresel etkenler doğrudan maliye politikasıyla ilgili olmasa da mali değişkenleri etkileyen dışsal kırılganlıklardır. Mali kırılganlık göstergesi (V_it), iki alt değişkenden oluşmaktadır: Bunlardan ilki mali değişkenlerin seviyesinde ortaya çıkan kırılganlıklarken (L_it); diğeri (D_it) bu değişkenlerin birbirini takip eden yıllardaki değişimlerini gösteren ölçüttür. L ve D belirli eşik değerlerle ifade edilerek puanlanmaktadır. (Stoian vd., 2018:6). Aşağıda görüleceği üzere bu iki değer toplanarak mali kırılganlığın düzeyi belirlenmektedir.

i değerlendirilen ülke sayısını, t ise zamanı göstermektedir.

L_it’nin seviyesini tespit etmek için kamu genel dengesi (cyclically adjusted balance, CAB) ve istikrar göstergesi (Distance to Stability, D-S) kullanılmaktadır. Kamu genel dengesi hem geçmiş açıkların mevcut maliye politikası üzerindeki etkisini hem de kamu borcu üzerindeki bir önceki yıldan kalma faiz ödemelerini içerdiği için ana gösterge olarak kullanılmaktadır. Faiz ödemeleri oldukça yüksekse hükümet birincil fazla vermek için çabalasa da bütçe açığı ortaya çıkacaktır. neticede, hükümet ya harcamalarını kısma ya da borçlanma yoluna gidecektir. Çalışmada kamu genel dengesinin kullanılmasının nedeni bütçe dengesindeki değişikliklerin mali durumu tam olarak ortaya koyamaması ve ekonomik büyüme döneminde mali dengedeki iyileşmelerin kamu finansmanındaki kötüleşmeleri maskelemesidir. İstikrar göstergesi (D-S) ise cari kamu borçlarını göstermektedir. Dönemsel olarak ayarlanmış denge (CAB) belirli bir eşik değerin üzerindeyse ve/veya kamu borçlarını istikrara kovuşturmak için cari birincil denge, gerekli olan birincil dengeden küçükse maliye politikasının kırılgan olduğu söylenmektedir (Stoian vd., 2018: 6).

Dinamik göstergenin (D_it) hesaplanmasında kamu genel dengesindeki değişim (DCAB) ve kamu borçlarındaki değişim (DDebt) dikkate alınmaktadır. Birbirini takip eden yıllardaki değişimlerin dikkate alınmasının sebebi mali konsolidasyon kararına yol açacak mali değişkenlerdeki sapmaların izlenmek istenmesidir. Bu değişkenlerin GSYİH’nin bir oranı olarak dikkate alınması değişimlerin daha net takip edilmesine yol açmaktadır. Kamu borçları ve/veya kamu açıklarının kontrol edilmesi ekonomik büyümeye yardımcı olmaktadır. Bu kapsamda, dönemsel olarak düzeltilmiş denge ve kamu borçlarındaki değişim GSYİH’ye oranlanarak verilmektedir. Bu oranın yükselmesi CAB ve/veya borçların GSYİH’den daha hızlı arttığını ortaya koymaktadır. CAB’daki ve/veya kamu borçlarındaki artış belirlenen eşikten daha yüksekse maliye politikasının kırılgan olduğu söylenmektedir.(Stoian vd., 2018: 6).

CAB’ın genişliğini ve CAB’daki ve/veya kamu borçlarındaki değişimin eşik değerlerini belirlemek için mali ayarlama (fiscal adjustment) olaylarının olduğu dönemdeki veriler analiz edilmektedir. Mali kırılmaları tespit etmek için genellikle mali ayarlama olayından bir önceki yıl CAB’daki ve/veya kamu borçlarındaki değişim dikkate alınmaktadır. Çalışmada kullanılan yöntem, eldeki çalışma ile önceki çalışmalar arasındaki en önemli farklılıktır. AB ülkeleri incelendiğinde 64 mali ayarlama olayıyla karşılaşılmaktadır. Çalışmada mali ayarlama olaylarından bir yıl önceki CAB, DCAB ve DBorç verileri kullanılmıştır ve eşik değeri bulmak için median kesaplanmıştır. Mali kırılganlığın tespit edilmesi için değerlerin eşik değerden daha yüksek olması gerekmektedir. Her bir ülke için median değer hesaplanmakta ve diğer ülkelerle karşılaştırılmaktadır (Stoian vd., 2018: 7). Aşağıda, AB ülkelerinde mali kırılganlıkları tespit etmek için V-L-D yöntemiyle hesaplanan eşik değerler yer almaktadır.

AB ülkelerinde 1990 – 2013 yılları arasında 516 yapısal kırılganlık gözlenmiştir. 310 durumda mali kırılganlık gözlenmekteyken, 206 durumda mali kırılganlığa rastlanmamıştır. 26 durumda aşırı kırılganlık, 62 durumda güçlü kırılganlık, 94 durumda ılımlı kırılganlık ve 128 durumda düşük kırılganlık gözlenmiştir. 2007 krizinin başlangıç aşamasında Romanya, Macaristan ve Yunanistan’da yüksek mali kırılganlık görülmektedir. 2008 yılına gelindiğinde AB’ye 2007’de kabul edilmiş Romanya’nın mali kırılganlıkları devam etmekteyken, Macaristan ılımlı bir mali kırılganlığa sahipti ve Yunanistan’da durum daha da ağırlaşmaktaydı. İngiltere’nin kamu birincil dengesi ve kamu borçları güçlü bir kırılganlık oluşturuyordu. İrlanda ve Letonya’da aşırı mali kırılganlık gözlemlenmeye başlanmıştı. İspanya, Litvanya ve Malta’nın mali yapısı krizden önemli ölçüde etkilenmişti. Çek Cumhuriyeti, Fransa, İtalya, Lüksemburg, Hollanda, Portekiz, Slovakya ve Slovenya’da düşük bir mali kırılganlık varken, Polonya ve Estonya’da ılımlı bir mali kırılganlık mevcuttu. Bu dönemde; Belçika, Bulgaristan, Danimarka, Almanya, Kıbrıs, Avusturya, Finlandiya ve İsveç’te herhangi bir mali kırılganlık gözlenmemiştir. 2009 yılında AB ülkelerindeki mali kırılganlıklar en yüksek seviyesine ulaşmıştı ve İngiltere, İspanya, Fransa ve Finlandiya’nın da dâhil olduğu 16 ülkede önemli düzeyde mali kırılganlık gözlenmekteydi. 2009 yılında AB ülkelerinin yarısından fazlası aşırı veya güçlü mali kırılganlıklarla mücadele etmekteydi. 2010 yılından itibaren AB’de mali kırılganlıkların azalmaya başladığı; fakat 2011 yılından itibaren ise kamu borç stoğunun önemli bir sorun olarak ortaya çıktığı görülmekteydi. 1990-2013 yılları arasındaki toplam kırılganlık puanları dikkate alındığında AB ülkeleri içindeki en kırılgan ülkeler Çek Cumhuriyeti, Yunanistan, Fransa, İtalya, Malta, Portekiz ve İngiltere’dir. En az kırılganlığa sahip olan ülkeler ise Belçika, Bulgaristan, Hırvatistan, Danimarka, Estonya, Lüksemburg ve İsveç’tir. Mali kırılganlığın en uzun sürdüğü ülkeler 12 yılla İngiltere ve 11 yılla Yunanistan’dır. En kısa süren ülke ise 1 yılla İsveç’tir (Stoian vd., 2018: 13-14). Aşağıda, Tablo 4’te, AB ülkelerinin mali kırılganlıkları karşılaştırılmaktadır.

Çalışmada, Stoian vd.’nin (2018) mali kırılganlıkları hesaplamak için geliştirdikleri V-L-D yöntemi tanıtılmış ve yazarların 1990-2013 yıllarına ait kamu genel dengesi, kamu birincil dengesi ve kamu borç stoğu verileriyle hesapladıkları AB ülkelerinin mali kırılganlıkları de- ğerlendirilmiştir. AB ülkelerinde 1990 – 2013 yılları için 516 yapısal kırılganlık gözlenmiş ve bunlardan 310’unda mali kırılganlık görülmekteyken, 206 durumda mali kırılganlığa rastlanmamıştır. Mali kırılganlıkların 26’sında aşırı kırılganlık, 62’sinde güçlü kırılganlık, 94’ünde ılımlı kırılganlık ve 128’inde düşük kırılganlık görülmüştür. 2007 krizinin başlangıç aşamasında Romanya, Macaristan ve Yunanistan’da ciddi boyutta mali kırılganlığa rastlanmaktadır. 2008 yılına gelindiğinde Yunanistan’da mali durum ciddi bir çöküş yaşamaktayken, İngiltere’nin kamu birincil dengesi ve kamu borç stoğu güçlü bir kırılganlık oluşturmaktaydı. Bu dönemde, İrlanda ve Letonya’da aşırı mali kırılganlık; İspanya, Litvanya ve Malta’da güçlü mali kırılganlık; Çek Cumhuriyeti, Fransa, İtalya, Lüksemburg, Hollanda, Portekiz, Slovakya ve Slovenya’da düşük mali kırılganlık; Polonya ve Estonya’da ılımlı mali kırılganlık görülmektedir. Belçika, Bulgaristan, Danimarka, Almanya, Kıbrıs, Avusturya, Finlandiya ve İsveç’te herhangi bir mali kırılganlığa rastlanmamaktadır.

2009 yılında AB için durum daha da ağırlaşmış ve mali kırılganlıklar en yüksek seviyesine ulaşmıştır. İngiltere ve İspanya’nın da dâhil olduğu yedi ülkede aşırı mali kırılganlık gözlenmekteyken, yine içlerinde Fransa ve Finlandiya’nın bulunduğu dokuz ülkede güçlü mali kırılganlık görülmektedir. Sekiz ülkede ılımlı mali kırılganlık varken, üç ülkede düşük mali kırılganlık bulunmaktaydı. 2009 yılında AB ülkelerinin yarısından fazlasında aşırı veya güçlü mali kırılganlık görülmekteydi. 2010 yılından itibaren mali kırılganlıklar azalmaya başlarken; 2011 yılından itibaren ise kamu borç stokları AB’nin önemli bir sorunu olmaya başlayacaktır. 1990-2013 yılları arasındaki toplam kırılganlık puanları dikkate alındığında AB ülkeleri içindeki en kırılgan ülkeler Çek Cumhuriyeti, Yunanistan, Fransa, İtalya, Malta, Portekiz ve İngiltere’dir. En az kırılganlığa sahip olan ülkeler ise Belçika, Bulgaristan, Hırvatistan, Danimarka, Estonya, Lüksemburg ve İsveç’tir. Mali kırılganlığın en uzun sürdüğü ülkeler 12 yılla İngiltere ve 11 yılla Yunanistan’dır. En kısa süren ülke ise 1 yılla İsveç’tir. Bu bulgular dikkate alındığında iki önemli sonuç daha ortaya çıkmaktadır. Bunlardan ilki finansal krizlerle mali krizlerin bulaşıcı etkilerinin olduğu ve çoğu zaman bu krizlerin birbirlerini takip ettikleridir. İkincisi ise mali kırılganlıkların bazı ülkelerde ciddi bir tarihi geçmişe (geleneğe) sahip olduğu ve yapısal kırılganlıkların tespitinin ve mücadele etmenin kolay bir iş olmadığıdır. 


Yazar: Dr. Hünkar Güler

Kaynak: Bilimevi İktisat Dergisi (4. Sayı)

Avatar
Adınız
Yorum Gönder
Kalan Karakter:
Yorumunuz onaylanmak üzere yöneticiye iletilmiştir.×
Dikkat! Suç teşkil edecek, yasadışı, tehditkar, rahatsız edici, hakaret ve küfür içeren, aşağılayıcı, küçük düşürücü, kaba, müstehcen, ahlaka aykırı, kişilik haklarına zarar verici ya da benzeri niteliklerde içeriklerden doğan her türlü mali, hukuki, cezai, idari sorumluluk içeriği gönderen Üye/Üyeler’e aittir.

banner16

banner15

banner21