Osmanlı ve borç kelimeleri bir araya geldiğinde zihinlerde beliren ilk şey tartışmasız dış borçlardır. Osmanlı iktisadi ve mali sisteminin esnekliğini kaybetmesinin bir alameti ve sonun başlangıcı olarak kabul edilen dış borçlanma süreci hemen her dönemde araştırmacıların ilgi odağında olmuştur. İlk dış borcun 19. yüzyılın ortalarında alınmış olması, 16. yüzyılın sonlarından itibaren mali bunalımlarla karşı karşıya kalan Osmanlı Devleti’nin, bu zamana kadarki harcamalarını bütçe gelirleri ile finanse edebildiğini mi göstermektedir? Yoksa Osmanlı mali yönetimi nispeten başarılı bir iç borçlanma politikası ile dış borçlanmayı bu kadar uzun bir süre erteleyebilmiş midir? Bu sorunun cevaplanması için öncelikle Osmanlı mali sisteminin hangi iç borçlanma araçlarını kullandığını ve iç borçlanma sürecinin nasıl seyrettiğini incelemek gerekmektedir.
Bu çalışma, 19. yüzyılda Osmanlı ekonomisinde modern kredi kurumlarının ve finans piyasalarının ortaya çıkmaya başlamasından evvel, devletin hangi araçlar vasıtasıyla iç borçlanmayı gerçekleştirdiğine odaklanacaktır. Çalışmanın amacı Osmanlı mali yönetiminin yürüttüğü iç borçlanma politikalarında resmi kredi kurumları hüviyetinde olan sarrafların rolünü tespit etmeye çalışmaktır.
Osmanlı Ekonomisinde İç Borçlanma Araçları
Osmanlı ekonomisinde dış borçlanmanın geç başlamasının sebebinin başarılı bir iç borçlanma olduğu ve iç borçlanma sürecinin doğrudan doğruya iltizam sistemi ile başladığı yönünde genel bir kabul vardır (Çizakça, 1999:223-224). İç borçlanma sürecinin 17. yüzyılın sonlarında II. Viyana kuşatması yıllarında başladığını ileri süren Ahmet Tabakoğlu (2016), 17. yüzyılın sonlarına kadar gelirlerin harcamaları karşılamadığı durumlarda bütçe açıklarını kapatmak için iç hazineden istikraz ve tağşiş gibi “bildik” yöntemlere başvurulduğunu belirtir. Ancak 17. yüzyılda Osmanlı maliyecileri daha önce karşılaşmadıkları tarzda kronikleşmiş bütçe açıkları ile karşılaşmaya başlamışlar ve bu açıkların “bildik” yöntemlerle kapatılma ihtimali azaldıkça önce iç borçlanma araçlarına başvurarak, son yüzyılda ise dış borçlanmaya giderek çözüm aramışlardır. Tabakoğlu (2016:577), Devletin iç ve dış borçlanma çarelerine başvurmasını bir İslam ekonomisi olarak öz kaynak ekonomisi olan Osmanlı ekonomisinin klasik özelliklerini kaybetmeye başlaması şeklinde yorumlar.
Osmanlı Devleti’nin mali teşkilatı merkez maliyesi, timar sistemi ve vakıflar olmak üzere üç sacayağı üzerine kurulmuştu. Klasik dönemde merkez maliyesinde Hazine-i Amire adıyla anılan dış hazine ile Hazine-i Enderun diye bilinen iç hazine olmak üzere iki tür hazine vardı. İç hazine padişahın sorumluluğu altındaydı ve padişah için bir tür örtülü ödenek reservi olan bu hazineye aktarılan bazı gelirler vardı. Dış hazine ise devlet maliyesini doğrudan ilgilendirirdi. Bu hazinenin gelir ve giderleri devletin gelir ve giderleri, bir başka ifade ile devletin bütçeleriydi. Dış hazinenin gelir fazlası iç hazineye aktarılırdı. İç hazine ise bazen bir destek hazinesi bazen de bir kredi kurumu vasfıyla, bir çeşit merkez bankası gibi işlerdi. Bir ihtiyat hazinesi gibi değerlendirilen iç hazine, bilhassa savaş zamanlarında dış hazineye borç verebilir, hatta karşılıksız aktarımlar da yapabilirdi (Tabakoğlu, 2006:51). Ödeme sıkıntısının yaşandığı dönemlerde veya sefere giderken tımarlı sipahiler henüz mahsüllerinin gelirlerini alamadılarsa, kendilerine iç hazineden borç verilirdi. 17. yüzyılın sonlarına kadar nadiren başvurulan bu yöntem kaybedilen savaşlar ve artan maliyetler nedeniyle olağan bir hal aldı. Savaş zamanlarında iç hazineden dış hazineye verilen borçlar artmakta ve bunların geri ödemelerinde de sıkıntılar oluşmaktaydı.
Klasik dönemde Osmanlı mali yönetimi artan harcamalar karşısında gelirleri artırmak için öncelikle vergi gelirlerini arıtma yoluna başvururdu. Olağan vergilerin, bilhassa temel tarım vergilerinin artırılması mümkün olmadığı için bu gelir artışı arızi vergiler yoluyla sağlanıyordu. Arizi vergiler kategorisinde yer alan imdadiyye vergileri Ahmet Tabakoğlu (2016:577) tarafından “cebri iç borçlanma teşebbüsü” olarak nitelendirilmiştir. 1683’ten sonra savaş harcamaları ve maaş ödemelerinin finansmanı için ülke genelinde zenginlerin ve devlet ricalinin tabi tutulduğu bu yükümlülük fiilen varlık vergisine dönüşmüştür.
16. yüzyılın sonlarına doğru mali sıkıntılar artınca devletin padişahtan, vezirlerden, yüksek düzey bürokratlardan ve Yahudi sarraflardan kısa dönemli krediler alarak borçlanma yoluna gittiği görülmektedir. Macaristan seferleri sırasında özel şahıslardan alınan borçların yüzbinlerce akçeden milyonlarca akçeye ulaştığı bilinmektedir (Pamuk, 1999:93). Bu dönem aynı zamanda savaş teknolojilerindeki gelişmeler nedeniyle daha büyük merkezi ve daimi ordular kurma gerekliliğinin de ortaya çıktığı ve timar sisteminin mali ve iktisadi önemini yitirmeye başladığı bir süreçtir. Devletin bu süreçte vergi toplama yöntemi olarak timardan iltizama yönelmesi de tesadüfi değildir. Artan savaş harcamaları ve enflasyonist ortam Devleti, daha uzun vadeli bir çözüm arayışı olarak timardan iltizama yönelmeye ve iltizam usulünü bir tür iç borçlanma aracı olarak kullanmaya sevk etmiştir (Pamuk, 2006:28). İlk örneklerine 15. yüzyılda rastlanan ama kuvvetle muhtemel daha da önceden başlayan iltizam uygulamasını Mehmet Genç (2000:154-155) şu şekilde tanımlar: “Devletin, genellikle belirli bir mekanla sınırlı kanuni ve/veya şer‘i vergi unsurlarından oluşan bir demeti ifade eden mukataa birimlerini vergilendirmeyi rekabete açık, ekseriya müzayede ile tesbit edilen ve bir bölümü peşin ödenmesi istenen belirli bir yıllık bedel karşılığında, sınırlı bir süre için karı ve zararı kendine ait olmak üzere kabul edecek mültezimlere güvenilir bir kefaletle devretmesidir.” İltizam usulünde devlete peşin ödenen miktar, mültezimlerden -aslında dolaylı olarak sarraflardan- alınan kısa vadeli iç borç demektir. 17. yüzyılda iltizam sözleşmelerinin sürelerinin üç yıldan beş yıla uzatılması, müzayedede belirlenen fiyatın daha büyük bir bölümünün peşin olarak talep edilmeye başlanması, bu uygulamanın bir borçlanma aracına dönüşmesinin en önemli kanıtıdır (Pamuk, 1999:206). İltizam sistemi, ya da Batı dillerindeki ifadesiyle tax-farming, sisteminin temelinde devletin aldığı borç karşılığında vergi gelirlerini rehin göstermesi yatmaktadır (Çizakça, 1999:223).
17. yüzyılın ortalarından itibaren artan savaş harcamalarının finansmanında artık iç hazine istikrazı, para tağşişi, arizi vergiler, özel kişilerden alınan kısa vadeli borçlar ve iltizam yetersiz kalınca, devlet daha uzun vadeli kredi sağlayabilmek için, 1695 yılından itibaren malikane sistemini uygulamaya koymuştur. Artan bütçe açıkları karşısında devlet bir taraftan gelirleri artırmak, bir taraftan da masrafları azaltmak gayesi ile mukataaların “sık sık değişen mültezimlerin mümkün olduğu kadar fazla kar sağlamak uğruna tahrip ettiği vergi kaynağını ihya ve idame etmek üzere değişmez bir mültezimin tasarrufuna” bırakmaya karar vermiştir. Bu anlamda malikane sistemi, “timar ve iltizam usullerinin nakdi ekonominin yeni şartlarına intibak ettirilmiş bir terkibi” olarak değerlendirilmiştir (Genç, 2005:105). Bu usulle, vergi toplama hakkı genellikle askeri zümre mensuplarına kaydı-ı hayat şartıyla satılmaktaydı. Bu defa malikaneci olarak karşımızda duran mültezim, bu hakkı elde etmek için müzayedede en yüksek muacceleyi ödemek zorundaydı. Muaccele, malikane usulünde malikanecinin devlete peşin olarak ödediği miktardı. Bundan başka malikaneci devlete sabit olarak belirlenmiş olan ve mal adıyla anılan yıllık vergi miktarını da öderdi. Malikane sisteminin bir iç borçlanma aracı olarak iltizamdan farkı, devletin vergi gelirlerini garanti göstererek uzun dönemli borçlanmasına imkan tanımasıdır. Müzayedelerde belirlenen muaccele bedellerinin yüksekliği birden çok özel kişinin malikaneye ortaklaşa talip olmasına sebep olmuştur.
Kısa zamanda neredeyse tüm vergi kategorilerini kapsayacak kadar genişleyen malikane uygulaması başlangıçta hazine için önemli bir gelir kaynağı olsa da, zaman içinde kendisinden beklenen katkıyı sağlayamadı. Malikane uygulaması bir iç borçlanma aracı olarak belli kısıtlara sahipti. Bu kısıtlardan ilki, sermayesini malikane sistemine yatırabilecek olanların, nüfusun %1’ini geçmeyecek kadar küçük bir zümreyle sınırlı olmasıydı. Ortaklıklardaki hisse sayısını artırmak da bir çare değildi, çünkü çok ortaklı malikanelerin yönetimlerinde ciddi problemler ortaya çıkıyordu (Genç, 2005:189). Malikane piyasasının bir doyum noktası ve satışa sunulabilecek mukataaların da bir sınırı vardı (Cezar, 1986:303).
18 yüzyılın son çeyreğine gelindiğinde yine uzun süren bir savaş (1768-1774 Osmanlı rus Savaşı) bütçede büyük bir yük oluşturmuş, bir de üstüne bütçenin yıllık gelirlerinin yarısına denk gelen bir tazminat ödemek zorunluluğu ortaya çıkınca, bu defa Osmanlı mali yönetimi malikane sisteminin bir uzantısı olan yeni bir iç borçlanma aracına başvurmak zorunda kalmıştır. Pay, hisse anlamına gelen sehm/sehim sözcüğünün çoğulu olan ve esham adıyla anılan bu yeni sistemde mukataa gelirinin, malikanede olduğu gibi tümü değil, yalnızca yıllık karlarının paylar halinde ber vech-i malikane yani kayd-ı hayat şartıyla satılması söz konusudur (Cezar, 1986:79). Sehim satın alan kişi muaccele olarak adlandırılan peşinatı ödeyerek, hayatta kaldığı sürece mukataanın yıllık gelirinin faiz olarak nitelendirilen ve sabit olarak belirlenen belli bir kısmını alma hakkına sahip olurdu. Bu uygulamanın en önemli amaçlarından biri küçük tasarruf sahiplerinin fonlarını da hazineye çekmek, bir başka ifadeyle daha geniş bir kesimden borçlanabilmekti. Esham sahibi olmanın hiçbir sınırlaması yoktu, muaccele ve harç bedellerini ödeyebilen toplumun her kesiminden özel şahıs sehim alabilirdi. Üstelik bir sehmi bütün olarak alma şartı yoktu, isteyen bir sehmin 1/64’a kadar varan payını da alabilirdi. Sehimler bir başkasına satılabilirdi. Bunun tek şartı muaccelenin %10’una denk gelen kasrıyed resminin hazineye ödenmesiydi. Sehim mirasa konu olmaz, ölen kişinin sehmi hazineye kalırdı.
1775-1860 yılları arasında neredeyse bir asır uygulamada kalan esham sisteminin ilk on yılındaki muaccele geliri devletin nakdi yıllık gelirlerinin yarısı kadar bir iç borçlanma stoku oluşturmuştu. Esham, malikane sisteminin 90 yıllık uygulama sonucunda ulaştığı kapasiteye ilk on yılında ulaşmıştı (Genç, 2005:190). Esham sisteminin bu denli genişlemesi aynı zamanda devletin esham sahiplerine ödemekle yükümlü olduğu meblağın da artması demekti. Devlet her ne kadar esham arzını sınırlamak istese de savaşların devam ettiği konjonktür buna izin vermedi.
18. yüzyılın sonunda 1787-1792 savaş dönemi ve bunalım yıllarında devlet büyüyen bütçe açıkları karşısında birtakım tebdirlere başvurmuştur. Bu tedbirlerin başında bakaya vergilerin acilen toplanması ve cebelu beledi gibi olağanüstü savaş vergilerinin yürürlüğe konması gelmiştir. İç borçlanmanın yetersiz kaldığı hallerde devlet müsaderelere başvurmaktan da çekinmemiştir. Bir taraftan zenginlerden hazine için para toplamaya çalışan ve cebri istikraz yapan mali yönetim, bir taraftan da dış borç arayışına girmişti. İlk resmi dış borç alma girişimi 1789 başında gerçekleşmiş, savaş halindeki Osmanlı Devleti’nin Müslüman bir devlet olan Fas’tan borç alma beklentisi sonuçsuz kalmıştır. Aynı yıl Hollanda’dan borç isteme girişiminde bulunan Devlet, fransız ihtilalinin yarattığı olumsuz koşullar nedeniyle buradan da eli boş dönmüştür. Son çare olan İspanya girişiminin de sonuçsuz kalması, iç borçlanmadan başka çözüm olmadığını gözler önüne serdi. Bu süreçte yaşanan parasal darlık enflasyon aracılığıyla bir başka cebri vergilendirme olarak nitelendirilen tağşişi de gündeme getirmiş, ancak tağşişler de çözüm olmaktan ziyade bunalımın daha da derinleşmesine sebep olmuştur (Cezar, 1986:135-138).
Osmanlı Devleti 19. yüzyılın başlarından itibaren uzun süren savaşlar ve içerde, sonu bağımsızlığa giden, isyanlarla uğraşmak zorunda kalmıştır. Devlet bir taraftan bu sürecin siyasi ve mali faturasını karşılama çabası içindeyken, bir taraftan da Tanzimat fermanı ile vadedilen reformların hayata geçirilebilmesi için yeniden büyük çaplı bir kredi ihtiyacı ile karşı karşıya kaldı. Bu ihtiyacın esham gibi uzun vadeli ve yüksek maliyetli bir borçlanmayla karşılanma ihtimali olmadığı için, bu defa faizi yüksek ama daha orta vadeli borçlanma seçeneği cazip göründü. Bunun çaresi ise eshamın kayd-ı hayat şartından koparılmasıydı (Genç, 2005:194, 195).
Osmanlı maliyesi eshamı kayd-ı hayat şartından koparmak üzere, yine esham sistemi üzerine bina ettiği kaime uygulamasını devreye soktu (Akyıldız, 2014:36). Bir tür yeni esham olan ve kavaim-i nakdiyye-i mu‘tebere adıyla anılan kağıtlar ilk defa 1840’ta piyasaya çıkarıldı. Hazinede belli bir karşılığı olmadan çıkarılan bu yeni esham ülke içinde ve dışında alışverişlerde nakit para gibi kullanılacak, varislere intikal edebilecekti. Kaimelere ödenecek olan faizlere İstanbul gümrüğü malından karşılık gösterilmişti (Akyıldız, 2014:44). Kaimelerin acil nakit ihtiyacı sebebiyle piyasaya çıkarıldığının açık bir delili kağıtların matbu değil, el yazısıyla çıkarılmış olmalarıdır. nakit para hükmünde olan kaimelerin tedavül süresi sekiz yıl, yıllık faiz getirileri ise %12.5 idi. Kaimelerin faizli olmasının sebebi, piyasada tedavül eden önceki eshamlardan daha fazla talep edilmelerini sağlamaktı. Kaime uygulaması kısa dönemde devletin nakit ihtiyacını karşılamış olsa da, ne kalpazanlardan kurtulabildi ne de piyasada tam anlamıyla bir mübadele aracına dönüştü. Halk alışık olmadığı bu uygulamayı tercih etmedi. 1840’dan sonra kaime her ne kadar piyasadan toplatılmak ve tedavülden kaldırılmak istense de bu mümkün olmamış, Kırım Savaşı kaimelerle finanse edilmeye çalışılmış, 1877-78 Osmanlı-Rus Harbi sırasında ikinci, Birinci Dünya Savaşı yıllarında ise üçüncü kez kaime çıkarılmıştır. Yeni kaimelerin çıkarılma gerekçesi yine savaşın ağır maliyeti ile ortaya çıkan nakit ihtiyacıdır. Ali Akyıldız’a (2014:439) göre kaimelerin piyasaya çıkarılıp buhran atlatıldıktan sonra her defasında kaldırılmaya çalışılması Devlet’in kaimeleri, bir mübadele aracından çok, iç borçlanma aracı olarak gördüğünün göstergesidir. Kaime uygulamasının karşılaştığı en büyük sorun şüphesiz kalpazanlıktı. Bir diğer problem ise zaman içinde fazla miktarda faizsiz ve karşılıksız çıkarılan kaimelerin sebep olduğu enflasyondur. Ödemeler dengesinde açık verilmesine de sebep olan kaime uygulaması, Akyıldız’a (2014:135-139) göre yalnızca spekülatif faaliyetlerde bulunan banker ve sarrafların kaime üzerinden servetlerini artırmalarıyla sonuçlanmıştır.
Osmanlı maliyesinin bir iç borçlanma aracı olarak geliştirdiği esham sisteminin evrimi bugünkü anlamda devlet tahvillerinin ortaya çıkması ile son aşamasına gelmiştir (Çizakça, 1999:226). 19. yüzyılın ikinci yarısında Osmanlı ekonomisinde modern anlamda bankacılığın ve finansal araçların ortaya çıkmasıyla birlikte Devlet artık zorunlu ve isteğe bağlı dahili istikraz tahvilleri çıkararak veya şirketler, bankalar, özel şahıslar ve Ziraat Bankası, Tekaüt Sandığı ve Eytam Sandığı gibi devlet kurumlarından alınan avans ve kredilerle iç borçlanmasını sürdürmüştür (Akar, 2001:103-107). Bu dönemde Osmanlı iç borçlarını oluşturan kalemler eshamı cedide, kaimeler, Galata Bankerlerinin alacakları, hazine tahvilleri, eshamı mümtaze, sergiler ve çeşitli bakanlıkların dalgalı borçları olarak zikredilmektedir. Bu borçlanma araçları büyük ölçüde Galata Bankerlerinin kontrolündedir (Kazgan, 1991). Galata Bankerlerinin alacaklarının ayrı bir kalem halinde yer alması, diğer iç borçlanma araçlarının yanında bankerlerden doğrudan istikraz yapıldığını gösterir.
Osmanlı Devleti, dış borçlanma sürecine girene kadar, iç borçlanmanın bütçe açıklarını kapatmakta yetersiz kaldığı hallerde çareyi tağşiş ve müsaderelerde aramıştır. Osmanlı ekonomisinde II. Mehmet döneminden itibaren paranın değerli maden içeriğini azaltma yoluyla sikke tağşişi yapıldığını biliyoruz. İlk Osmanlı akçesinin darbedildiği 1326 yılı dan 1740 yılına kadar geçen 414 yıllık sürede akçe %84,3’lük değer kaybı yaşamıştır ki, bu yıllık ortalama %0.24’lük değer kaybına eşittir (Tabakoğlu, 2016:547). En büyük tağşişlerin yaşandığı 1808-1844 yılları arasındaki 36 yıllık dönemde ise kuruş, gümüş içeriğinin %83’ünü kaybetmiştir (Pamuk, 1999:210). Osmanlı iktisat tarihinde görülen en büyük tağşişlerin devletin mali bunalımlarıyla aynı döneme denk gelmesi de rastlantı olmasa gerektir. Bu zamanlama, tağşişlerin enflasyon aracılığıyla alınan zoraki bir vergi olduğunu göstermektedir (Cezar, 1986:138-140). Devlet, tağşişin kısa dönemde sağlayacağı yararın uzun dönem maliyetlerinden yüksek olduğuna inandığında tağşişe başvurmuştur. Tağşişin sağladığı en büyük yarar aynı miktarda gümüşle itibari değeri daha yüksek sikke basılmasından doğan getirilerdi. Ancak enflasyonist etkileri, para ikamesine ve reel ücretlerin düşmesine sebep olmasının yanında tağşiş, devletin iç piyasadan borçlanmasını güçleştirmekteydi. Piyasada tağşişlerin tekrarlanacağı beklentisi oluşunca devlete borç vermek istenmez ve daha yüksek faiz talep edilir. 1808’den sonra tağşişler hızlanırken devletin esham satmakta zorlandığı ve borç alırken ödediği faizlerin de arttığı görülmüştür (Pamuk, 1999:214).
Osmanlı İç Borçlanmasında Sarrafların Rolü
Osmanlı dönemi sarrafları, 19. yüzyılda anıldıkları haliyle Galata Bankerleri, genellikle olumsuz bir intiba ile hatırlanırlar. Çoğunluğunun gayrimüslim tebaadan oluşu, son dönemlerde yabancı devletler ve sermaye gruplarıyla girdikleri çıkar ilişkileri, adları yolsuzluğa karışan sarrafların müsadere veya katllerinden bugüne ulaşan mal, mülk ve servet dökümleri bu kanının oluşmasında pay sahibidir. Bu zümrenin Osmanlı Devleti’ni sömürmekle suçlanması sarrafların Osmanlı ekonomisinin en büyük kredi kurumu oldukları gerçeğini değiştirmemektedir. Üstelik askeri sınıfa dahil olan sarraflar devletin hukuk sistemi içinde, devlet denetiminde faaliyet gösteren, gedik sistemi içinde teşkilatlandırılmış bir zümreydi. Gerek İstanbul’da gerekse taşrada faaliyet gösteren sarraflar hakkında yapılan arşiv araştırmaları sarrafların sıradan halkla olan küçük ve orta ölçekli kredi işlemlerini dahi kanuni yollarla yaptıklarını göstermektedir. Kayıt dışı işlemlerin varlığı muhakkaktır, ancak sarrafların işlemlerini kayıt altına alma eğilimi tefeciliği engellemekte önemli bir rol oynamıştır (Köse, 2016).
Osmanlı mali sisteminin ayrılmaz bir parçası olan sarraflar kimlerdi? Osmanlı iktisadi hayatının izlerini sürdüğümüz arşiv evraklarında sarraflara ait ilk kayıtlara 15. yüzyılda rastlanmaktadır (Sevgen, 1968:47). Başlangıçta tedavüldeki çeşitli ayar ve isimdeki yerli ve yabancı madeni paralar arasındaki fiyat farkından yararlanan aracı bir grup olarak ortaya çıkan sarrafların işlevleri zaman içinde giderek çeşitlenmiştir. Para nakli ve muhafazası, gayri menkul alım satımlarına aracılık etmek, para vakıfları ve eytam idareleri gibi kurumların, devlet adamlarının, saray halkının ya da özel kişilerin paralarını işletmek ve finans işlerini yürütmek, toplumun tüm kesimlerine, devlet adamlarına, hanedana ve hazineye borç vermek, mukataaların emaneten ve iltizam usulüyle işletilmesinde finansmanı sağlamak gibi faaliyetleri sarrafları zamanla Osmanlı maliye sisteminin ayrılmaz bir parçası haline getirmiştir (Akyıldız, 2009:163).
Sarraflar, bilhassa İstanbul sarrafları, gayrimüslim Osmanlı vatandaşlarından olurdu. Yahudi ve rum sarrafların etkin olduğu erken dönemlerden sonra Ermenilerin, sarrafların meşgul olduğu hemen her alanda, ezici bir üstünlüğe sahip oldukları bilinmektedir. İstanbul sarrafları ilk defa 1691’de gedik verilerek teşkilatlandırılmışlar ve faaliyetlerini gediklerinin lağvedildiği 1860 yılına kadar gedik teşkilatı içinde yürütmüşlerdir (Bölükbaşı, 2014:24).
Osmanlı’da faaliyet gösteren bütün sarraflar aynı kategoride ele alınamaz. Sarraflar arasında yapılan en belirgin ayrım kuyruklu sarraf ve köşe sarrafı ayrımıdır. Para bozma işiyle ilgilenen sarraflar köşe sarrafı, kredi işleriyle uğraşan daha büyük sermayeli sarraflar ise kuyruklu sarraf veya hazine sarrafı olarak anılırdı. 1835’de sarraflar, sarraf teşkilatı tarafından birinci ve ikinci sınıf sarraflar olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Birinci sınıfta yer alan 55 sarraf, servet ve itibar açısından daha büyük olan, mültezim ve malikanecilere kefil olabilen sarraflardı. İkinci sınıfta yer alan 45 sarraf ise böyle bir kefaleti üstlenebilmek için birinci sınıf sarraflardan birini kendisine kefil göstermek zorundaydı (Bölükbaşı, 2014:27). Darphaneye değerli maden temininden sorumlu darphane sarrafları ile İstanbul sarrafları ise birbirinden farklıdır (Bölükbaşı, 2014:30). Sarrafların bilhassa sarayla ilişkili olanları aynı zamanda bezirgan sıfatıyla anılan büyük sermayelere sahip önemli ticaret adamlarıydı (Cezar, 2004:185-186). Sarraflık hiyerarşisinin en tepesindeki sarrafbaşıları ise saray ve Bab-ı Ali ile ilişki içinde olup; “… ‘Devlet ticareti’ yapar, miri imalathanelerin ve Tersane’nin ihtiyaçlarını karşılar; para, hammadde, gıda malzemeleri, lüks nesneler, giysiler, kumaşlar ve ipekliler temin ederek hükümdarların yaşam tarzlarını sürdürmelerini sağlardı. Bu sarrafbaşı ve bezirganbaşılar diğer taraftan bazen ihracı yasaklanmış malların tekelini ellerinde tutarak bazı yerel ürünlerin alım satımını da organize ederlerdi. Onların piyasaya sürülen bazı malların alım satımında öncelikleri vardı.” (Jamgoçyan, 2017:31)
Yavuz Cezar (2004:179-207), sarrafların Osmanlı iktisadi ve mali sistemi içinde en etkin oldukları dönemin 18. yüzyıldan Tanzimat’a kadar olan süreç olduğuna dikkat çeker. Bunun önemli sebeplerinden birisi Osmanlı maliyesinde 18. yüzyıldan itibaren nakdileşmenin artması ve yaygınlaşmasıdır. Bu dönemde sarraflar para değiş tokuşu ile değil, hazine ile olan ilişkileri ile anılmaktadır. Osmanlı Devleti’nin bahsi geçen dönemde taşrada toplanan vergileri merkeze nakledecek bir bankacılık sisteminin olmaması bu boşluğu sarrafların doldurmasına yol açmıştır. Tanzimat sonrasında Osmanlı’da ban- kacılığın gelişmesi sarrafları tamamen ortadan kaldırmamış tam tersine sarraflar bu yeni düzen içinde de kendilerine yeni alanlar yaratmıştır. Cezar (2004), Tanzimat sonrasında bilhassa bankerlik/bankacılık faaliyetinde bulunan ve Galata Bankerleri olarak anılmaya başlanan sarrafların araştırmacıların ilgi odağında olduğuna, ancak Tanzimat öncesi dönemin sarraflarından aynı ilginin esirgendiğine dikkat çeker. Tanzimat sonrasında büyük sermayeli sarraflar çoğu zaman yabancı sermaye ile ortaklıklar kurarak banka ve şirketler bünyesinde devlete ve piyasaya kredi vermeye devam etmişlerdir. Osmanlı’da bankacılığın ve finans piyasalarının gelişimi büyük ölçüde Osmanlı sarraflarının sermayeleri ve ilişkileri çerçevesinde şekillenmiştir. Bu alanda, Haydar Kazgan’ın öncü çalışmalarını takiben, dönemin ayrıntılarını tarihsel çerçevede ele alan ciddi araştırmalar yapılmıştır.
Sarraflar klasik dönem Osmanlı mali sistemi içinde vergi sisteminin finansmanı gibi önemli bir görevi üstlenmişlerdi. İstanbul’da bile gedikli sarraf sayısı yüzü geçmezken, sayıları sınırlı olan sarrafların bu büyük miktarları nakit olarak temin edecek sermaye birikimine sahip olmaları gerekiyordu. Bu sebeple, sermaye birikimini sınırlayan klasik Osmanlı sisteminin en önemli istisnası sarraflar olmuştur. Sarraflar modern bankacılığın olmadığı dönemde resmi olarak tanınan kredi kurumlarıydı. Sarrafların kredi olarak verecekleri fonları kendilerine işletilmek üzere verilen vakıf, kurum ve şahısların nakit paraları oluşturmaktaydı. Sarraflara faiz geliri karşılığında mevduatlarını emanet edenlerin arasında vakıflar gibi, toplumun her kademesinden özel şahıslar da yer almaktaydı. Sarraflardan kredi talep edenler ise sıradan Osmanlı vatandaşlarından tutun da padişahlar, üst düzey devlet adamları, saray halkı, esnaf, diğer sarraflar ve devletin bizatihi kendisi olabiliyordu (şahiner, 1995:31-35).7 Sarraflardan borç alan şahıslar borçlarına karşılık rehin bırakmak zorundaydılar. rehin bırakılan kıymetli eşyanın değeri genellikle borç alınan miktarın iki üç katı kadar fazla olurdu.
Osmanlı Devleti sarraflardan hem doğrudan hem de dolaylı olarak borçlanmıştır. Doğrudan borçlanmalarda Devlet sarraflardan doğrudan borç almıştır. Dolaylı borçlanma ise sarrafların Osmanlı vergi toplama sistemini finanse etmeleri şeklinde gerçekleşmiştir. Devletin sarraflardan borçlanması asıl olarak iltizam sistemi aracılığı ile gerçekleşmekteydi. Bu sistem içinde devlet doğrudan mültezimler ile muhatap olsa da, sistemin işlerliği sarrafların borç verilebilir fonlarına bağlıydı. Sarrafların iltizam sistemindeki rolü nü Süleyman Sudi (2008:110) Defter-i Muktesid’de şöyle açıklıyor: Bir mukataanın ilti- zamına talip olan mültezim müzayede için pey akçesi verirken öncelikle hazinece ta‘ahhüdü cari ve mu‘teber bir sarrafı kefil göstermek zorundaydı. Mültezim ne kadar büyük servet sahibi olursa olsun, sarraf kefilliği şarttı. Kefil gösterilen sarraflar ise kuyruklu tabir edilen senede sahip olan hazine sarrafı zümresinden olmak zorundaydı. İltizam bedeli taksitlerinin vakti geldiğinde hazine mültezimleri tanımayıp emvalini daima bu sarraflardan tahsil ve talep ederdi. İltizam usulünde kefaleti istenen sarraflar konusunda devletin oldukça hassas olduğu bilinmektedir. Eğer itibar ve servetini artırmış adi sarraflardan biri hazine sarrafı zümresine dahil olmak ve taahhütlerinin hazinece tanınmasını isterse, Hazine-i Hassa nezareti sarraf hakkında tetkikat ve tahkikat yapar, tahkikat olumlu olursa durum Bab-ı Ali’ye arz edilerek irade istenir ve divan-ı hümayun kalemi tarafından berat çıkarılırdı (Sudi, 2008:111).
Sadece iltizam usulü ile yönetilen mukataalarda değil, emaneten işletilen mukataalar da sarraflara ihtiyaç vardı. Emaneten işletilen mukataalarda her bir mukataa için bir sarrafın tayin edilmesi zorunluluğu vardı. “… sarraf tayini mukataa emininin teklifi, darphane nazırının onayı ve padişahın beratıyla olur, sarraf, hem mukataa eminine hem de özellikle maden mukataalarında görevli olan ustalara ihtiyaçları olan sermayeyi verir ve hasat mevsiminden sonra hesap görülürdü.” (Akyıldız, 2009:163)
İltizam sisteminin malikaneye dönüşümü mültezimlerin devlete peşin ödemesi gereken miktarı ciddi biçimde artırınca, mültezimlerin duyduğu kredi ihtiyacı da aynı ölçüde büyümüştür. Bu sistemde malikaneciler genellikle askeri zümreye mensup kişilerdi ve vergi toplama sürecine doğrudan katılmıyorlardı. Malikanecilerin peşin ödemeyi yapmak için borçlandığı sarraflar aynı zamanda malikaneyi daha küçük alt birimlere ayırarak vergi toplama sürecini de örgütlemekteydi (Pamuk, 1999:217).
1813’de mukataaların mahalli idarecilere iltizama verilmesi ile ilgili bir karar alındı. Amaç hem mali anlamda çok zayıflamış olan mahalli idarecileri bir parça rahatlatmak hem de reayanın mültezim tarafından ezilmesine engel olmaktı. Alınan karar eyalet ve elviye dahilinde bulunan tüm mukataaların yalnızca o bölgenin mülki idarecileri olan vali ve sancak mutasarrıflarına ihale olabileceğini bildiriyordu. Bu mukataaların büyük kısmı malikane kapsamındaydı. Yani bundan böyle malikaneciler mukataaları istediklerine iltizama veremeyeceklerdi. Bu uygulamada da sarrafların finansmanı öne çıkıyordu. Bölge idarecileri mukataaları deruhde edebilmek için “kavi bir sarrafı” kefil göstermek zorundaydı. Mukataalarla ilgili prosedür ise her bir vezirin İstanbul’daki kapukethüdası tarafından yürütülmekteydi (Cezar, 1986:242). Mukataa gelirlerinin bölge idarecilerine iltizamı sistemi, vezir-kapukethüdası-sarraf üçlüsünün işbirliğine dayandırılmıştı. Ancak bu üçlü içinde sarraflar ve kapukethüdaları ipleri ele geçirerek mekanizmada en önemli rolü oynayan hazine ajanları durumuna geldiler (Cezar, 1986:307; 2004:205).
Tanzimat’ın ilanından sonra sarraflık tam olarak ortadan kalkmamıştır. 1840 yılında devlet iltizam usulüne son vermeyi düşünse de iki yıl gibi kısa bir süre sonra iltizama tekrar dönülmüştür. Bu dönemde Anadolu ve rumeli Kumpanyaları adı altında devlet desteğiyle kurulan sarraf kumpanyaları dikkati çekmektedir. Devlet maliyesinde tekel hakkı elde eden bu kumpanyalar, devletin gelirlerini toplayarak poliçeler vasıtasıyla Hazine’ye gönderme işini üstlenmişlerdi. Kumpanyanın faaliyet göstermediği bölgelerde yabancı tüccarlara poliçe yaptırılmaması ve yerli tüccarların tercih edilmesi için emirler verilmişti. Anlaşılan o ki; devlet yabancı tüccarları aradan çıkartıp doğrudan sarraf poliçeleri ile paranın nakledilmesini istiyordu. 1842 yılında kurulan kumpanyaların faaliyetine 1852 yılında bilinmeyen bir sebeple son verilmiştir (Cezar, 2004:187-188; şahiner, 1995:49-55).
19. yüzyıl, Osmanlı iktisadi kurumlarının değişimi/dönüşümü açısından kritik bir dönemeçtir. Tanzimat’la başlayan merkezileşme ve modernizasyon süreci hem devlet gelirlerinin toplanması hem de kredi kurumlarının oluşumu açısından farklı uygulamalara sahne olmuştur. Osmanlı Devleti’nde kurumsal bankacılığın gelişimindeki en önemli adım 1863’te, daha sonra devlet bankası niteliği kazanacak, İngiliz-fransız ortak sermayeli, Osmanlı Bankası’nın faaliyete başlamasıdır. Zafer Toprak (1998:20) bankanın banknot ihracı ile birlikte “Hazine sarraflığı” görevini de üstlendiğini belirtir. Devlet hazinesinin tüm gelirleri banka şubeleri aracılığıyla toplanacak, Maliye nezareti’nce üzerine çekilen her türlü havale banka kasalarından ödenecektir. Yüzyılın son çeyreğine gelindiğinde devletin iç ve dış borçlarını ödemekte yaşadığı güçlükler, gelirleri üzerindeki kontrolünü büyük ölçüde yitirmesine sebep olmuştur. 1877’de Devlet, Galata Bankerleri ve Osmanlı Bankasından aldığı kısa vadeli avans ve borçlara karşılık altı adet gelir kaynağını rüsum-ı Sitte İdaresi aracılığıyla alacaklılara bıraktı. Daha sonra benzer bir oluşum bu defa dış borçlara karşılık Düyun-ı umumiye’nin kuruluşunda gerçekleşti. Devlet gelirlerinin %20-%35’lik bir kısmı kesin ve geri alınamaz biçimde bu kuruluşa terk ediliyordu. Hem iltizama tabi gelirlerin sınırlandırılması hem de ağır borç yükü içindeki mali yönetimin gelirler üzerindeki kontrolünü giderek kaybetmesi sarrafların finansmanına dayanan vergi toplama sürecinin çözülmesi olarak anlaşılabilir.
Devletin bir iç borçlanma aracı olarak sarraflardan doğrudan borçlandığı da bilinmektedir. 18. yüzyılın sonlarından itibaren devletin bir tür mecburi istikraz şeklinde sarraflardan, genellikle %12 faizle borçlandığı bilinmektedir. Daha önce de görüldüğü gibi devlet 16. yüzyılın sonlarından beri özel şahıslardan ve sarraflardan borçlanmaktadır. 1787-1792 yılları arasındaki savaş harcamaları iç hazineden alınan borçlar, müsadereler ve sarraflardan alınan borçlarla finanse edilmiştir. 1790’da defterdar, sadrazamın sefer halindeki ordunun ihtiyacı için istediği miktarın yarısı olan, 500.000 kuruşu sarraflardan borçlanarak tedarik edebilmiştir (Cezar, 1986:125). 1800 yılında Selanik şehrinin masraflarını karşılamak üzere sarraflardan %20 faizle 67,000 kuruş borçlanılmış, 1804- 1805 senelerinde rumeli’deki ayaklanmalar nedeniyle hazine sıkıntıya girdiğinden sarraflardan %12 faizle 500 kese (akçe) borç alınmıştır. Bir önceki yıl devlete 440 kese borç veren sarraflar bu borç henüz ödenmediği ve hangi kaynaktan ödeneceğine dair bir bilgi verilmediği için, başlangıçta isteksiz olsalar da, daha sonra talep edilen miktarı borç olarak vermişlerdir. 1807-1812 yılları arasında da artan harcamalar nedeniyle en çok altı aylık vadelerle sarraflardan 6.500’den 75.000 kuruşa varan meblağlarda borçlanıldığı bilinmektedir (şahiner, 1995:42-43). Arşiv kayıtlarında rastlanan bu tür borçlanma örneklerinin artırılması mümkündür.
19. yüzyılın ortalarında dış borçlanmanın başlaması şüphesiz iç borçlanmanın sona ermesi anlamına gelmiyordu. II.Abdülhamid dönemi de dahil olmak üzere iç borçlanma kısa vadeli tahviller çıkarılarak Ziraat Bankası ve Eytam sandıkları gibi devlet kurumlarından, çeşitli şirketlerden ve bankerlerden alınan avanslarla sürdürülmüştür (Tabakoğlu, 2016:773). Dış borçlanmanın başladığı yıllar bir taraftan da Osmanlı’da modern bankacılığın ve finans kurumlarının yavaş yavaş ortaya çıkmaya başladığı bir dönemdir. Osmanlı’nın bu alandaki deneyimi bu çalışmanın kapsamını aşmaktadır. Ancak ilk bankaların kurulmasında ve devletin borçlanma kağıtlarının sirkülasyonunda sarrafların/ Galata bankerlerinin etkin rolü devam etmiştir.
1853-54 mali yılından 1861-62 mali yılına kadar geçen zaman zarfında bütçe dışı kaynaklardan sağlanan miktar 4.700.000.000 kuruştur. Bu miktarın %33’ü sarraf ve tüccarlardan alınan kısa vadeli borçlardan, %18.7’si (%12.9’u faizsiz, %5.8’i faizli ihraç edilen) evrak-ı nakdiyye satışından, %13.6’sı esham ihracından, % 5.3’ü hazine tahvillerinden, %0.3’ü eytam sandığından temin edilmiştir (Akar, 2001:110).
1874-1875 mali yılında bütçe giderlerinin, yaklaşık %30’u iç borç olmak üzere, toplam %42’si borç ödemelerine ayrılmıştır. 1880-1881 mali yılında ise bütçe gelirleri dışında hazineye giren nakit paranın %60’ı özel banka ve bankerlerden alınan borçlardır (Akar, 2001:112).
Batı Avrupa’daki faiz hadleri düşerken Osmanlı’da faiz oranları 19. yüzyıla kadar yüksek seyretmiştir (Pamuk, 2006:27). Bu noktada sarrafların Avrupa piyasalarından sağladıkları ucuz kredileri Osmanlı’da yüksek faiz oranları ile borç verdiklerini tahmin etmek zor değildir. Sarraflar devlete doğrudan borç verdikleri gibi, devletin Avrupa piyasalarından kısa vadeli borçlanmalarında da aracılık yapıyorlardı (Pamuk, 1999:219) Ancak 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren Osmanlı Devleti dış borçlanma sürecine girince Osmanlı sarrafları yabancı kredi arzı ile rekabet etmek zorunda kalmıştır. Devlet uzun vadeli borçlanmada dış kredi kaynaklarına başvururken, kısa vadeli borçlanmalarda sarraflardan borçlanmaya devam etmiştir (Pamuk, 1999:221). Bu dönemde devlet dış ve iç kredi kaynaklarından borçlanamadığı hallerde yine Osmanlı sarraflarına dönmüştür. Örneğin 1875-1881 arasında Osmanlı Bankası ve Avrupa piyasalarından borçlanamayan Devlet Galata bankerlerinden borçlanmak zorunda kalmıştır (Pamuk, 1999:221).
Osmanlı Devleti’nde hem hanedanın ve saray halkının, hem de neredeyse tüm yönetici elitin kendi sarrafları olurdu. Sarraflar daha evvel de belirtildiği üzere bu kişilerin her türlü mali işlerini yürütür ve hayat tarzlarını devam ettirmelerini sağlarlardı. Sarayın ve yüksek bürokrasinin sarrafları genellikle meşhur sarraf ailelerinin mensupları olurdu. Son dönemde yapılan araştırmalarda bu sarrafların padişahlarla ve sarayla olan yakın ilişkilerine dair birçok anekdot ve hatıraya rastlamak mümkündür. Sarrafların padişahların gözündeki değeri hem iç hem de dış piyasalarda devlet için borç bulabilme becerilerine bağlıydı. Sarraflar bahsi geçen ilişkileri vesilesiyle siyasi olarak da oldukça etkili bir pozisyona sahiptiler. Sultan Abdülaziz’in tahtan indirilişi ve V.Murad’ın tahta çıkarılışı sürecinde sarrafların rolü ve Sultan V. Murat ve validesinin bu sarraflarla olan borç alacak ilişkileri saray-sarraf ilişkilerine verilebilecek en ilginç örneklerden birisidir (Kazgan, 1991:92-94). Osmanlı maliyesindeki bunalımların da bir sonucu olarak padişahların ve hanedan mensuplarının sarraflardan borçlanması artmıştır. Merkezi hazinenin açıkları karşılayamaması, padişahların şahsi hazineleri olan Ceb-i Hümayun’undaki gelirlerin bir kısmından vazgeçmelerine neden olmuştur. Tanzimat’tan sonra padişah ve hanedan üyelerinin mali güçleri ciddi biçimde zayıflamış, bu durum hanedanı sarraflara mecbur bırakmıştır (Cezar, 1986:307) Ancak bu borçlar özel borçlar kategorisinde ele alınmış olduğundan iç borçlar kapsamında değerlendirilmemiştir.
İç borç niteliğinde olmayan ancak devletin bunalım zamanlarında sıkça başvurduğu bir başka yöntem sarraf müsadereleridir. Cezar’a (1986:110) göre, 1787 savaşı arefesinde müsaderelerde görülen artış, devletin müsaderelere sıkışık dönemlerde arizi bir gelir kaynağı olarak başvurduğunun göstergesidir. Son dönemde araştırmacılar malları müsadere edilen sarrafların muhallefat kayıtlarından hareketle, sarrafların sahip oldukları servetleri ve yaşam tarzlarını tespit etmeye çalışmaktadır. Bu çalışmalar sarrafların servetleri hakkında olduğu kadar devlet ve piyasalarla olan kredi ilişkileri hakkında da fikir vermektedir.
Devlet hazinesini ve Osmanlı ticari hayatını finanse eden sarraflar her zaman kazanan taraf mı olmuştur? Sarrafların Osmanlı Devleti’ne verdikleri borçlardan her zaman karlı çıkmamaları da madalyonun diğer yüzüdür. Özellikle 19. yüzyılın sonlarına doğru devlet sarraflardan aldığı borçları ödemekte ciddi sıkıntılar yaşamıştır. Devletten alacaklı olan sarraflar uzun süre alacaklarının peşine düşmüş, bu uğurda yıllar süren mücadelelerinin neticesini alamayan bazı sarrafların alacakları ölümleri ile birlikte varislerine intikal etmiştir.
Osmanlı maliyesi 17. yüzyılın sonlarından itibaren daha evvel pek de aşina olmadığı kronik bütçe açıkları ile karşı karşıya kalmıştır. Devlet bu açıkların kapatılmasında bir taraftan gelir artırıcı olağanüstü tedbirler alırken, bir taraftan da vergi toplama usulü olan iltizamı bir iç borçlanma aracı olarak öne çıkarmıştır. Ancak süreç, artan savaş maliyetleri nedeniyle iltizamın sağladığı kısa vadeli borçlanmanın yetersizliğini ortaya koymuş ve uzun vadeli borçlanmayı mümkün kılan malikane sistemini mecbur kılmıştır. Malikane sahiplerinin sadece askeri sınıfla sınırlı olması, daha geniş kitlelerden borçlanmayı mümkün kılabilecek bir başka araca, esham sistemine başvurmayı gerektirmiştir. Eshamın kaydı hayat şartından koparılması ile de kaime uygulamasına geçilmiştir. Tüm bu iç borçlanma araçlarının iltizam sisteminden türetildiğini ifade etmek yanlış olmayacaktır.
Osmanlı vergi toplama sisteminin finansmanı ise sarraf tabir edilen bankacılığın olmadığı zamanlarda her türlü para değişimi ve kredi işini üstlenmiş bir zümreye terk edilmiştir. Padişahlardan tutun da sıradan halka kadar özel kişilere ve devletin bizatihi kendisine borç veren bu zümre 15. yüzyıldan cumhuriyete kadarki uzun süreçte hem hazineyi hem de Osmanlı ekonomisini finanse etmiştir. Bu çalışma ile birkez daha görülmüştür ki, sarraflar hem devlete doğrudan verdikleri borçlarla hem de iltizam sistemi aracılığıyla Osmanlı maliyesinin ayrılmaz bir parçasıdır.
Sonuç yerine dikkat çekmek istediğimiz nokta şevket Pamuk’un önemli bir tespitidir. Pamuk (2006), Osmanlı maliyesinin iltizamdan malikaneye, esham ve kaimeye uzanan iç borçlanma araçlarını kullandığı dönemlerde ne İslam dünyasında ne de İran, Hindistan ve Çin gibi Osmanlı’nın doğusundaki coğrafyada benzeri bir iç borçlanma sürecinin yaşanmadığını ve bunun karşılaştırmalı finans tarihi açısından oldukça ilgi çekici bir süreç olduğunu vurgular. Ümit edilir ki, Osmanlı maliyesinin iç borçlanma tecrübesine dikkat çekmek bu tür karşılaştırmalı çalışmaların ortaya çıkması için ufak da olsa bir katkı sağlasın…
Yazar: Gökçen Coşkun ALBAYRAK
Kaynak: Bilimevi İktisat Dergisi (4.Sayı)
